住房城乡建设部总经济师  赵晖

 (2016年4月29日)

 

同志们：

    这次会议是经陈政高部长批准召开的，主要目的是总结8年来农村危房改造工作，更重要的是明确“十三五”农村危房改造工作的目标、指导思想、基本政策和重点任务。刚才，云南、甘肃、贵州、新疆、湖南等地做了经验介绍，希望各地结合实际学习借鉴。下面，我讲几点意见。

    一、农村危房改造工作成效显著

    农村危房改造实施8年来，在各地区、各部门的共同努力下，中央支持的地区范围逐步扩大、补助标准逐步提高，累计解决了2000万贫困农户的住房安全问题，取得了显著成效。

    一是确立了一套较完整的政策体系和行之有效的管理办法。在启动农村危房改造工作之初，我们就明确了“三最”原则，重点帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房。在补助对象认定上，实施了农户自愿申请、村集体评议、乡镇审核、县级审批的审核程序。在建设标准上，确定了落实“三最”原则的40-60平方米建房面积控制要求，并逐步完善，提出了抗震安全基本要求和最低建设要求等质量要求。在改造资金筹措上，明确了农民自筹为主、政府适当补助的筹资政策，中央和地方投入逐年大幅增加。在补助标准上，中央逐步提高了户均补助标准，地方不断完善分类分级补助政策。在改造方式上，坚持原址重建和村民自建为主，原则上D级危房拆除重建、C级危房修缮加固。

    在管理办法方面，我们建立了农村危房改造管理信息系统，实行一户一档，确保信息监管到户。建立了分级年度绩效评价机制，随机抽查改造危房农户，确保评估检查到户。实施补助资金直接拨付到农户“一卡通”，确保资金发放到户。建立了技术指导和检查验收制度，确保技术指导到户。各地还普遍实施了三级审核、三级公示的管理制度。3部门制定了中央补助资金管理办法，部分省开展了补助资金专项审计和专项督查。

    二是取得了显著成效。数千万贫困农民住进了“安全房”“保命房”。截至2015年底，中央支持了1997万贫困农户改造危房，其中：五保户、低保户、残疾人贫困家庭458万户，14个集中连片特困地区改造危房1082万户，边境一线地区77万户，“三北”等寒冷地区建筑节能示范118万户，7度以上抗震设防地区1018万户。改造后农房经受住了四川芦山、云南鲁甸、新疆于田和皮山、青海门源等多次强震考验，几乎无损或受损极小。

    农村危房改造还大大促进了农村经济社会发展。据测算，8年来农村危房改造拉动直接投资1万多亿元，创造了约40亿工日就业，促进了农民就业增收。许多地方结合农村危房改造，推进村内道路、绿化、安全供水、垃圾污水治理等设施建设，改善了农村人居环境。随机抽样调查显示，98%的被调查农民认为危房改造解决了他们生活中的头等大事，对危房改造工作的满意度达99%。住上安全房的贫困群众精神面貌发生巨大变化，对生产生活有了更大信心和希望。实施农村危房改造促进了党群干群关系融洽，社会和谐稳定，民族团结和边疆稳固。

    在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，与中央的要求和老百姓的期望还有一定差距，一些问题亟待解决。一是省级投入不足。有些省省级投入多年来一直很低，2015年，河南、湖北、黑龙江、四川、辽宁省级投入户均不足3000元。有些省虽然省级投入不少，但主要是用于扩大任务规模，没有用于提高户均补助标准。有些省实施分类分级补助标准不到位，兜底解决特困户效果不明显。二是指导农民把房子建得更好的功夫严重不足。许多地区只关注分配任务、完成任务，对如何指导帮助农民建好房、具备基本生活功能，没有下力气、甚至无作为，指导管理很粗放。多数改造后的农房安全性大幅提高了，但缺乏卫生厕所、卫生厨房等基本生活功能，设计很不合理，多花钱却不节能，外观也简陋呆板。研究开发造价低、功能好农房的实践更是少数。三是资金管理不够规范。从国务院涉农资金专项检查情况看，资金拨付存在不及时、截留、延压等问题，资金发放存在贪污、冒领、挪用和索要好处费等问题。

    二、“十三五”期间面临的形势任务和总体思路

  “十三五”时期，是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是脱贫的攻坚阶段，也是新农村建设的提升品质阶段。这些都对农村危房改造工作提出了新的任务和要求。重点有三项：

   第一，要完成现有农村危房改造。经中央有关部门和各地努力，开展大规模普查和核准，目前全国有1600多万贫困农户居住在危房中，这些都已户户建档并录入信息系统，当然这些数字还需要进一步核准。完成现有危房改造是国家“十三五”规划纲要确定的任务，责任重大，必须保质保量按期完成。

   第二，要重点做好建档立卡贫困户危房改造。保障住房安全是中央确定的脱贫攻坚“两不愁、三保障”目标之一，是党中央、国务院交给我们的重大任务，是“十三五”期间农村危房改造工作的重中之重，也是难点。我们必须千方百计完成并做好数百万建档立卡贫困户的危房改造，既要解决贫困户的住房安全问题，也不能给贫困户带来资金负担，更不能造成因建房返贫，这是刚性要求，是政治任务，必须引起高度重视。

   第三，要大幅提升农村危房改造成效。“十三五”的农村危房改造不能像过去那样指导管理粗放，不能放任成千上万农户用落后的建造方式仅仅建房屋壳子，要保障改厕、改厨、通风、保温等基本居住功能，有条件的还要带动乡村规划管理实施和农村人居环境改善。

“十三五”期间，农村危房改造工作的总体思路是按照中央关于全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战等战略部署，重点围绕保障住房安全等要求，明确责任、加大投入、创新方法、精准实施，重点做好建档立卡贫困户危房改造，全面完成存量农村危房改造，让贫困农民住上更安全、更卫生、更方便的住房，过上全面小康的居家生活。

   “十三五”期间，农村危房改造工作要坚持以下5项原则。一是坚持“三最”原则，重点帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房。二是坚持突出重点，优先安排并重点补助建档立卡贫困户改造危房，对特困户实施兜底解决。三是注重提升基本居住功能，在保障房屋安全基础上，下大力气提升住房基本居住功能。四是坚持原址重建，凡原址不存在安全问题的都应原址重建。五是节约原则，凡可修缮加固的不得拆除新建。此外，过去几年我们积累的好经验和原则也必须坚持，并发扬光大。

    三、“十三五”时期的重点工作

  （一）抓紧编制“十三五”规划。编制农村危房改造“十三五”规划是对未来5年农村危房改造工作的科学安排，有利于提前部署年度任务安排和下拨资金，有利于危房改造提前开工竣工，有利于精准实施，是这项工作的重大改进，各地必须高度重视。目前编制“十三五”规划条件已具备，各地危房存量已摸清，并建立了档案，近年来各地也积累了较成熟的经验，完全能够在较短时间内完成规划编制。

   “十三五”规划编制要求一是抓紧进一步核实危房存量，云南、四川要核减过多录入系统的户数，山西、安徽、河南、广西、宁夏要加快录入进度，以上7省必须最晚在5月底前完成。我部与财政部将以核准后录入系统的户数为依据分配任务。二是分3个阶段完成“十三五”规划编制。第一阶段各省要以县为单元编制省级农村危房改造“十三五”规划，将需求和任务等指标要求落实到县，要单列建档立卡贫困户危房改造任务，并明确修缮加固和拆除重建危房任务，6月底前完成初步规划并报我部。第二阶段我部将会同有关部门，根据已掌握的全国需求情况，在充分考虑和协调各省初步规划的基础上，抓紧编制和发布全国农村危房改造“十三五”规划。第三阶段各省要依据全国规划，及时调整和完善初步规划，形成正式规划并经省级政府批准后报我部备案。关于规划编制工作，近期我们将召开处长会具体布置任务。

   （二）进一步完善政策。关于补助对象，“十三五”期间农村危房改造的补助对象为住在C级和D级危险房屋中的建档立卡贫困户和其他贫困户，建档立卡贫困户标准很清晰，国家已做了全面普查并建档立卡，其他贫困户的界定我们也要明确一个收入标准，原则上农民年人均纯收入低于现行国家贫困线1.5倍，各地也可以根据实际情况予以细化和完善。关于建房面积，为落实“三最”原则，我们还是坚持至今沿用的建房面积标准，即改造房屋的主房建筑面积实行上下限控制，1至3人户上限控制在40-60平米以内，且1人户不低于20平米、2人户不低于30平米、3人户不低于40平米；3人以上户人均建筑面积不超过18平米，但也不得低于13平米。需要强调的是，用于谷物储藏、农具放置等用途的辅助用房，不计入主房建筑面积。关于改造方式，我们要更加强调多采用加固方式，C级危房必须采用修缮加固方式予以改造，拆除重建的财政不予补助。D级危房可加固的要优先选择修缮加固，其次才是拆除重建。各地要大力研究推广低造价的农房加固技术，这也作为农村危房改造的一项考核指标。关于资金投入，省级投入较少的省必须加大投入，今后每年对省级任务投入情况进行通报。另外，我们再次强调要制定分类补助标准，重点保障困难群众。中央将对部分困难地区给予信贷贴息支持，有条件的地区可实施贷款贴息补助，建立贷款风险补偿机制。关于与易地扶贫搬迁的关系，已纳入易地扶贫搬迁或有搬迁计划的村庄和农户不得列为农村危房改造范围。

    关于资金整合，最近国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，这是一项重大改革，目的是加大对扶贫工作的倾斜力度，同时加大地方自主权。这里我要强调的是，农村危房改造资金列入了整合范畴，同时，文件明确要求“确保完成‘两不愁、三保障’（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）的脱贫目标任务”，因此，大家必须要认识到，无论如何整合资金，按照这次整合资金试点意见，完成住房安全有保障的目标和任务是基本要求，必须重视，而且还要确保完成好。

   （三）下大力气提升农村危房改造成效。农村危房改造要严格执行最低建设要求，改造后农房必须达到主要部件合格、结构安全和基本功能齐全，配备卫生厕所，实现人畜分离。寒冷地区要达到节能保温要求，南方湿热地区要通风良好。新建改建农房的选址和风貌要符合乡村规划。

    为实现上述要求，各地要做好以下几项工作：一是每个县都要组织了解农村、热爱农村的技术人员，深入农村调查，编制符合农村实际的农房改造设计图纸，并切实发放、指导到户。二是每个县都要结合当地特点，建设造价低、质量好、功能完善的乡土风貌现代示范农房，还要建设加固改造的示范房，我们要下去检查。三是在乡镇一级要配备农房建设指导员，组织动员大学生志愿者和技术人员到现场开展技术指导，加强对危房改造基础、抗震措施、主体结构等关键环节施工现场的巡查和指导。这方面要向新疆学习。四是切实开展农村建筑工匠培训。总之，农村危房改造的成效，特别是农房质量和基本居住功能，将作为今后考核的重点之一。

   （四）改进和加强监督检查。省级对农村危房改造负总责，地市级负责具体协调和监督，县级承担主体责任。各级要积极配合有关部门做好稽查、审计、监察等工作，定期对政策执行、资金使用、监督管理等情况进行检查。我部将组织开展专项检查，督促约谈落后省份。

    各地要重点做好以下几项工作：一是改进和加强信息公开。各地要将政策要点、申请农户、审核结果等信息在村务公开栏显著位置公示，重要环节信息还要在当地报纸、电视、广播等媒体上公示。县级要做好农户档案信息公开，建立对群众反映问题的核查和反馈机制，及时调查情况和反馈结果，问题属实的要一查到底、严肃处理。二是完善逐级年度绩效评价制度，我部会同有关部门从进度、成效和政策落实等方面对各地开展检查评价，绩效评价结果通报各省，并作为安排下一年度计划的重要依据。三是要用足用好农村危房改造档案信息系统的汇总、分析和动态监管等功能。四是要全面实行补助资金直接拨付到农户“一卡通”，及时将拨付凭证录入管理信息系统。

   （五）重点做好建档立卡贫困户住房安全保障。我再强调一遍，建档立卡贫困户的危房改造是我们“十三五”农村危房改造的重中之重，各地必须集中精力、千方百计完成这一艰巨和光荣的使命。今后的改造对象中有许多特别困难户即使有政府补助，也无力进行危房改造，我们的工作难度更大了。关于建档立卡贫困户的危房改造户数，目前我部正在和扶贫办进行信息对接和核准工作，争取5月底前全部完成，核准之后，我们将送达各省，另外可能会有一些遗漏和错误，届时需要各地对其进行住房危险程度的鉴定和核实。

    为做好建档立卡贫困户危房改造工作，各地要重点做好以下工作：一是编制“十三五”建档立卡贫困户危房改造规划，并将其纳入“十三五”农村危房改造整体规划中，优先安排任务。这里我要强调，各地编制规划中切忌过度追求提前完成，不能为图政绩而冒进。现在有些地区提出1年完成全部建档立卡贫困户危房改造，中央能给的任务和资金完全不能满足其不切实际的需求，这样不利于贫困户得到更多的补助资金，增加贫困户负担，也不利于危房改造的效果。客观事实是农村危房改造标准随着国家发展在逐步提高，中央安排危房改造任务和资金也是按年度有序安排。中央明确提出在2020年前完成脱贫攻坚任务，各地要按照中央要求实事求是、科学规划，保质保量推进，确保贫困群众切实得到实惠。二是对于自筹资金和投工投料能力极弱的特困户，要加大差异化补助，兜底解决特困户建房。如长沙县对特困户补助4万到6万，特困户基本不用掏钱。同时鼓励开展社会捐助、邻里帮扶和村集体资助等，解决特困户建房资金不足的问题。三是推广用加固方法解决贫困户住房安全问题。如甘肃省定西市在技术人员的支持下，对C级和D级危房分别采用加固方式进行了危房改造，每户改造费用仅为11000元，每平米平均100-120元，都在财政补助范围内，农民没掏一分钱，加固工期仅仅7天，给农民生产生活带来的影响很小，还保持了原有农房的乡土风貌，汪洋副总理给予充分肯定。各地务必重视这一做法，要结合本地实际，组织动员科技人员，大力开展并推广加固改造方式。四是要开发推广低造价、功能好的农房建设技术。西安建筑科技大学引进法国现代夯土技术，在许多省建设了现代夯土农房，平均造价600元每平米，农民学会后，投工投劳，造价降到每平米350元，而当地普通砖混结构的农房造价达每平米1300元。现代夯土农房不仅造价低，其他优点很多，如抗震、冬暖夏凉、环保、就地取材、美观，保持地区和传统特色。各地在这方面下的功夫远远不够，潜力很大。五是要严格控制特困户建设标准。要坚决避免盲目攀比，借款盖大房子，从而加重贫困的现象发生。六是积极推行农村集体公租房、幸福大院建设等新方式，以及闲置农户住房和集体公房置换改造等形式，低成本实现特困户住房安全保障。

    同志们，农村危房改造关系到广大农村贫困群众的切身利益，是党中央、国务院高度关心的德政工程、民生工程，是脱贫攻坚的重点任务，是我们不容推卸的历史责任，使命光荣，任务艰巨，我们要以更加奋发有为的精神，咬定目标，苦干实干，出色完成任务！